Министерство регионального развития РФ подготовило в августе 2012 года следующее ЗАКЛЮЧЕНИЕ об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» в части обязательного участия ГИП и ГАП в процессе проектирования.                 Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»  (далее – законопроект) и по результатам проведения процедуры оценки регулирующего воздействия сообщает следующее. Согласно пояснительной записке к законопроекту, он направлен на закрепление обязательного участия главного инженера проекта и главного архитектора проекта (далее соответственно – ГИП, ГАП) в процессе проектирования, что должно «привести к повышению качества и безопасности подготавливаемой проектной документации», «создать дополнительные условия для реализации безопасных и качественных проектов», так как именно ГИП (ГАП) «должны обеспечивать качественное проектирование, соответствующее требованиям нормативно-технических документов, обеспечивающих безопасность объектов капитального строительства, а также нести персональную, в том числе административную и уголовную, ответственность за подготовленную проектную документацию».

 Законопроектом предусматривается, что ГИП (ГАП), аттестованный в порядке и по критериям, которые будут установлены позже федеральным органом исполнительной власти в сфере строительства, назначается при проектировании объекта и несет ответственность за соответствие разрабатываемой проектной документации заданию на проектирование застройщика, результатам инженерных изысканий, градостроительному плану земельного участка, требованиям технических регламентов и другим документам.

Наличие по основному месту работы работника, имеющего аттестат на право выполнения функции ГИП (ГАП), предлагается включить в перечень минимально необходимых требований к выдаче саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам по организации подготовки проектной документации.

В этой связи необходимо отметить следующее.

1.1. В настоящее время на достижение целей законопроекта направлен ряд механизмов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – Кодекс):

– большинство видов работ по подготовке проектной документации могут выполняться только предпринимателями, имеющими выданные саморегулируемой организацией (далее также – СРО) свидетельства о допуске к таким видам работ (часть 4 статьи 48 Кодекса), что предусматривает для них ряд затратных обязанностей, регулярную переаттестацию работников и контроль со стороны СРО (статьи 55.4, 55.5, 55.13 Кодекса). По расчетам Минэкономразвития России средние расходы проектных организаций в первый год вступления в СРО составляют порядка 513 000 рублей, в последующие годы – около 145 000 рублей;

– проектная документация на большинство видов объектов капитального строительства подлежит обязательной экспертизе (часть 1 статьи 49 Кодекса) и может быть утверждена только в случае положительного заключения такой экспертизы (часть 15 статьи 48);

– широкое распространение получило также страхование гражданской ответственности проектировщиков, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, которое согласно действующему законодательству позволяет сократить взнос в компенсационный фонд СРО более чем в 3 раза (статья 55.4 Кодекса);

– для этапов инженерных изысканий и непосредственно строительства действующим законодательством также предусмотрен ряд разрешительных и надзорных процедур: обязательное получение свидетельства о допуске к работам от СРО соответствующего профиля, обязательная экспертиза результатов инженерных изысканий, выдача разрешения на строительство, государственный строительный надзор, выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; повсеместно распространено страхование гражданской ответственности соответствующих юридических лиц (индивидуальных предпринимателей).

Требования, названные выше, а также устанавливаемые органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приводят к тому, что для реализации проекта по строительству, например, многоквартирного дома застройщику необходимо пройти в среднем 101 административную процедуру, не связанную с самими строительными работами, потратив порядка 924 дней
и 25 млн. рублей

[1]

, что является крайне обременительным для экономики.

Учитывая изложенное, закрепление дополнительной разрешительной процедуры, предусматривающей обязательную аттестацию значительного числа сотрудников функционирующих проектных организаций, в конечном итоге приведет к дополнительным затратам на строительство.

1.2. Одновременно, Кодексом определен порядок возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по подготовке проектной документации. Так, согласно статье 60 Кодекса возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков работ по подготовке проектной документации, осуществляется лицом, выполнившим такие работы.

Субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несет СРО в пределах средств компенсационного фонда.

Кроме того, субсидиарную ответственность за причинение вреда несут Российская Федерация, субъект Российской Федерации или организация, которая выдала положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

Следует отметить, что Федеральным законом от 28 ноября 2011 г. № 337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон
№ 337-ФЗ) в Кодекс был внесен ряд изменений, направленных на совершенствование системы ответственности субъектов строительной деятельности.

В частности, с 1 июля 2013 г. указанные субъекты, а также Российская Федерация (субъекты Российской Федерации) будут нести солидарную,
а не субсидиарную ответственность за причинение вреда вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

При этом основная ответственность будет сконцентрирована на собственнике объекта, концессионере или застройщике (в зависимости от стадии жизненного цикла объекта и договорных обязательств), которые согласно Закону № 337-ФЗ
на безусловной основе возмещают причиненный вред, а впоследствии имеют право обратного требования (регресса) в размере возмещения вреда и выплаты компенсации сверх возмещения вреда к названным сторонам строительного процесса.

На основании изложенного представляется, что в настоящее время система разрешительных и контрольно-надзорных процедур, а также обеспечения ответственности субъектов строительной деятельности достаточна сложна и обременительна для предпринимателей. Создание дополнительных условий для безопасности объектов капитального строительства, очевидно, должно достигаться с помощью совершенствования этой системы, а не закрепления дополнительной формы допуска (аттестации) и возложения дополнительной ответственности на участников проектирования.

2. Предлагаемое возложение всей полноты ответственности за организацию проектных работ на ГИП (ГАП) предполагает, что соответствующий специалист является достаточно компетентным для детального анализа всех разделов проектной документации.

Вместе с тем, как показали консультации с представителями экспертного и предпринимательского сообществ, в реальности подобный уровень компетентности невозможен. На практике ГИП (ГАП) выступает скорее не как лицо, компетентное во всех отраслях проектирования и способное проконтролировать работу разработчиков всех разделов проектной документации, а как менеджер проекта, представитель коллектива проектировщиков.

3. Как было указано выше, наличие по основному месту работы работника, имеющего аттестат на право выполнения функции ГИП (ГАП), предлагается включить в перечень минимально необходимых требований к выдаче саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам по организации подготовки проектной документации.

Следует отметить, что статьей 55.10 Кодекса разработка требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (включающих в себя законодательно установленные минимально необходимые требования) отнесена к исключительной компетенции общего собрания членов саморегулируемой организации.

Таким образом, для выполнения требований законопроекта потребуется проведение общего собрания членов всех саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации (169 СРО, объединяющих порядка 32 000 проектных организаций).

Оценка затрат на проведение указанных мероприятий может быть проведена с использованием следующих данных.

30 декабря 2009 г. был издан приказ Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (далее соответственно – приказ № 624, Перечень опасных работ), отменивший приказ Минрегиона России от 9 декабря 2008 г. № 274, которым была утверждена предыдущая редакция Перечня опасных работ.

Издание приказа № 624 потребовало от СРО строительного комплекса проведения общих собраний членов и замены выданных свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Национальным объединением саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство (далее – Нострой), были проведены расчеты затрат СРО и субъектов строительной деятельности на проведение указанных мероприятий. В частности, было установлено, что затраты СРО на проведение одного собрания составили в среднем 150 000 рублей на одно собрание (затраты на аренду помещений, аппаратуры и тому подобное), а расходы членов СРО на участие в общем собрании – около 15 000 рублей на одного участника (оплата проезда, проживания и так далее)

[2]

.

Можно предположить, что вызванные принятием законопроекта затраты, связанные с проведением общих собраний членов «проектных» СРО, составят:

(150 000 р. * 169) + (15 000 р. * 32 000 * 2

[3]

) = 985 350 000 р., что с учетом инфляции в 2011 г. (6,1%) и прогнозируемой в 2012 г. (6%) составит порядка
1 108 180 000 рублей.

Принимая во внимание вышеизложенные замечания относительно концепции законопроекта, данные затраты следует признать необоснованными.

По законопроекту имеется ряд иных замечаний.

4. Согласно проектируемой статье 3.1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об архитектурной деятельности) ГИП (ГАП) обеспечивают и несут ответственность за соответствие разрабатываемой проектной документации и заданию на проектирование застройщика, результатам инженерных изысканий, градостроительному плану земельного участка, требованиям технических регламентов и другим документам.

Согласно пояснительной записке к законопроекту ГИП (ГАП) должны нести административную и уголовную ответственность.

Вместе с тем, законопроект не содержит каких-либо положений, конкретизирующих ответственность ГИП (ГАП), и не предусматривает внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом, по мнению Минэкономразвития России, эффективная система ответственности должна основываться прежде всего на механизмах экономического характера.

5. Законопроект предусматривает необходимость наличия в каждой проектной организации аттестованного ГИП (ГАП) для получения свидетельства о допуске СРО (то есть, собственно, получения права заниматься проектированием).

При этом порядок аттестации, включая порядок и основания лишения аттестата и порядок ведения реестра лиц, аттестованных на право выполнения функций ГИП (ГАП), предлагается установить в будущем ведомственным актом уполномоченного органа власти.

В этой связи недопустимым является предусмотренное статьей 3 законопроекта его вступление в силу со дня официального опубликования: в этом случае все проектные организации в стране потеряют право выполнять соответствующие заказы до тех пор, пока не будут разработаны и приняты необходимые подзаконные акты, проведены аттестации.

Причем, как показал опыт становления в 2012 году института негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, результаты которой были приравнены к результатам экспертизы государственной, соответствующий переходный период должен составлять не менее 1 года.

6. Также законопроект требует приведения в соответствие с действующим законодательством: в настоящее время экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий по большинству объектов может быть как государственной, так и негосударственной, хотя законопроектом предусмотрена лишь первая (проектируемый пункт 8 статьи 3 Закона об архитектурной деятельности и другие положения законопроекта). При этом следует уточнить, предполагается ли назначение ГИП (ГАП) для работы по объектам, проектная документация на которые подлежит исключительно государственной экспертизе, так как в пояснительной записке не говорится об ограничении сферы деятельности ГИП (ГАП) такими объектами.

Вместо употребляемого в законопроекте понятия «заказчик» в Кодексе используется понятие «технический заказчик».

7. Представляется необходимым более четкое определение сфер деятельности ГИП и ГАП: исходя из проектируемой статьи 3.1 Закона об архитектурной деятельности ГИП может организовывать проектирование любых объектов, тогда как ГАП – объектов непроизводственного назначения.

8. Законопроект не вполне соответствует пояснительной записке.

Так, в пояснительной записке говорится о необходимости привлечения ГИП (ГАП) к авторскому надзору за строительством, однако законопроект подобных норм не содержит.

9. Согласно сопроводительному письму Минрегиона России, законопроект разработан в соответствии с пунктом 23 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. № 2425-р (далее – План).

Вместе с тем, разработка законопроекта Планом не предусмотрена: пункт 23 Плана предусматривает подготовку Минрегионом России проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части приведения законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации)».

На основании вышеизложенного необходимо заключить, что законопроект содержит положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также положения, вводящие избыточные административные ограничения для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества и органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.

Дата публикации: 02/11/2012 11:42

Дата последнего обновления: 02/11/2012 12:13